Nicht vermehrbar: Wertvolle Ressource Boden unter Druck

Der Flächenverbrauch in Deutschland ist zu hoch. Erster Teil des großen ESKP-Interviews zu nachhaltiger Bodennutzung mit Experten des UFZ.

Mit der nicht vermehrbaren Ressource Boden wird teils arglos umgegangen. Seit 2012 steigen die Zuwächse für Verkehrsflächen deutlich an. Ursprüngliches Ziel der Bundesregierung war es bis Ende dieses Jahrzehnts „nur“ noch 30 Hektar, wohlbemerkt pro Tag, neu zu verbrauchen. Bei unverändertem Entwicklungstrend nahezu unmöglich. Das Äquivalent von mehr als neun neuen Berlins wurde an Siedlungs- und Verkehrsfläche seit Anfang der 90iger Jahre in Deutschland geschaffen (8590km2 seit 1992). Circa die Hälfte davon ist tatsächlich versiegelt. Häufig werden zudem die Folgekosten für neu gebaute Infrastrukturen in zersiedelten Gebieten nicht genau kalkuliert. Es liegt in der Hand der Länder und Kommunen den Flächenverbrauch einzudämmen. Welche Rolle „weiße Zertifikate“ spielen könnten, wie ein Handelssystem für Flächen aussehen könnte und welche Folgen der Flächenverbrauch für die natürlichen Bodenfunktionen hat, dazu der Agrarwissenschaftler Prof. Dr. Hans-Jörg Vogel sowie die Umweltjuristen Dr. Jana Bovet und Dr. Stefan Möckel vom Helmholtz Zentrum für Umweltforschung (UFZ) im Interview. Landschaftsverbrauch, Bodennutzung  und Bodenschutz wird am UFZ aus natur- und sozialwissenschaftlicher Sicht intensiv erforscht. In Teil 2 des Interviews geht es unter anderem um Auswirkungen konventioneller und ökologischer Landwirtschaft auf Bodenbiologie, Ursachen der Bodenübernutzung sowie rechtliche Hebel zum besseren Bodenschutz.

1. Nach Angaben des Bundesumweltministeriums werden in Deutschland täglich rund 66 Hektar als Siedlungs- und Verkehrsflächen neu ausgewiesen. Dies entspricht einer Flächenneuinanspruchnahme – kurz Flächenverbrauch - von  ca. 94 Fußballfeldern. Woher kommt der ungebrochene Druck auf freie Flächen? Was sind die Hauptursachen?

Dr. Jana Bovet: Die Ursachen der Flächenverbrauchsentwicklung sind vielfältig: die Auswirkungen der Flächeninanspruchnahme sind nicht sichtbar; es fehlen ein Problembewusstsein und Akzeptanz des Flächensparens in der Gesellschaft. Wir wollen und müssen immer mobiler unterwegs sein. Und es werden konträre ökonomische Anreize gesetzt. Kommunen, die für die örtliche Raumnutzungsplanung zuständig sind, sind mit der Verarbeitung umweltschützender Belange wie dem Bodenschutz überfordert. Ökologische Folgen der Flächeninanspruchnahme treten häufig erst durch das Zusammenwirken zahlreicher Einzelmaßnahmen auf und werden deshalb in der konkreten Abwägungsentscheidung in der Regel zurückgestellt. Der dringende Bedarf an Wohn- und Gewerbeflächen und die damit verbundenen regelmäßigen Gewerbesteuereinnahmen sind nun einmal sehr konkret und unmittelbar spürbar. Flächeninanspruchnahme findet in Deutschland losgelöst von der Bevölkerungsentwicklung statt und ein großer Teil der Siedlungs- und Verkehrsfläche wird gerade dort in Anspruch genommen, wo sie am wenigsten tragfähig ist: in ländlichen Kreisen mit Verdichtungsansätzen und in dünnbesiedelten ländlichen Kreisen. Ursache sind auch die wachsende Zahl der Haushalte, die Verringerung der durchschnittlichen Haushaltsgröße sowie die Zunahme der individuellen Flächenansprüche. Hinzu kommen falsche politische Signale wie z.B. der erst kürzlich erlassene § 13b, der die Einbeziehung von Außenbereichsflächen in das beschleunigte Verfahren ermöglicht.

Prof. Hans-Jörg Vogel: Ich möchte noch ergänzen, dass die anhaltend extrem niedrigen Bauzinsen den Neubau von Eigenheimen insbesondere im ländlichen Raum stark befördern. Laut einer aktuellen Studie des Instituts der Deutschen Wirtschaft wird der tatsächliche Bedarf in manchen Landkreisen um ein Vielfaches überschritten.

2. Vor zehn Jahren hat die Bundesregierung das Ziel ausgegeben, den Flächenverbrauch bis zum Jahr 2020 auf 30 Hektar pro Tag zu reduzieren. Kann dieses ehrgeizige Ziel noch erreicht werden? Bis zum Jahr 2050 soll sogar ein Netto-Flächenverbrauch von Null erreicht werden. Das klingt aus heutiger Sicht utopisch – auch vor dem Hintergrund, dass die großen Städte in Deutschland immer mehr wachsen, Wohnraum und Infrastrukturen benötigt werden. Wie ist Ihre Einschätzung? 

Jana Bovet: Bezogen auf die reine Siedlungs- und Gewerbeflächen ist dieses Ziel meines Erachtens noch zu erreichen. Das Ziel, Flächen zu sparen, steht auch nicht im Widerspruch zu einer aktuellen Wohnungsnot, weil sich der zusätzliche Bedarf an Wohnungen insbesondere auf Geschosswohnungsbau und nicht auf den flächenintensiven Wohnbau auf der „grünen Wiese“ bezieht.1

Schwieriger wird es, wenn man in die Berechnungen auch den Flächenverbrauch für den Ausbau der Erneuerbaren einbezieht, da die Stromgewinnung aus erneuerbaren Energien aufgrund der geringeren Energiedichte im Vergleich zur fossilen Energieerzeugung wesentlich raumwirksamer ist. Verstärkt wird diese Form der Flächeninanspruchnahme, wenn durch einen Umstieg auf Elektromobilität der Strombedarf erheblich steigen wird.2

3. Was müsste aus Ihrer Sicht getan werden, um den Flächenverbrauch einzudämmen. Es gibt ähnlich wie beim Thema CO2 die Idee eines Zertifikate-Handels. Wie würde das beim Boden funktionieren, wenn Flächenzertifikate gehandelt werden? Wird der Boden von Kommunen nicht noch mehr als eine schöne Ressource gesehen, um Geld damit zu verdienen?

Bovet: Es gibt bereits zahlreiche Studien, die aufzeigen, welche Erfordernisse für eine Eindämmung des Flächenverbrauchs entscheidend sind. Grundlegende Aspekte werden unter anderem in unserer Studie aus dem Jahre 2007 dargelegt.3 Aus rechtlicher Sicht ist entscheidend, dass Flächeninanspruchnahme bisher nur ein Belang unter vielen ist; eine harte, verbindliche Steuerung ist selten4 und allein diese ist erfolgversprechend. Sinnvoll wäre es auch, die Folgekosten von Flächenausweisungen rechtlich verbindlich zu betrachten.

Beim einem Handelssystem mit Flächenausweisungsrechten wird die jährlich zur baulichen Nutzung verfügbare Fläche – für das Bundesgebiet z.B. berechnet nach dem 30-Hektar-Ziel der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie – in Form von Zertifikaten verbrieft. Den Kommunen als Träger der Bauleitplanung werden über einen Schlüssel kostenlos Zertifikate zugeteilt. Eine Kommune, die im Rahmen des bestehenden Raum- und Fachplanungsrechts Neuflächen im Außenbereich ausweisen will, muss die entsprechende Zahl an Zertifikaten vorlegen. Besitzt sie zu wenige, muss sie zusätzliche kaufen. Verfügt sie über mehr, als sie für ihre eigenen Flächenausweisungen benötigt, kann sie Zertifikate verkaufen oder für spätere Bauvorhaben ansparen.


4. Was sind die Chancen des Zertifikate-Modells und wo liegen die Grenzen? Beim CO2-Zertifikatehandel haben wir ja das Problem, dass die Zertifikate viel zu günstig sind, um eine Lenkungswirkung zu entfalten. Und wie soll bebauter Boden überhaupt kompensiert werden? Er fehlt doch schlichtweg als Ökosystem.

Bovet: Bei einem Zertifikate-Modell überprüfen die Kommunen sehr viel genauer die Kosten-Nutzen-Relationen ihrer Planungen. Sie können dieses Kalkül im Rahmen der Bauleitplanung aufstellen und dann selbst entscheiden, ob sie dazukaufen oder verkaufen. So haben die Kommunen im Planspiel auf rund zwei Drittel der ursprünglich geplanten Bauprojekte mit negativem Fiskalwert verzichtet. Unabhängig davon, wie sich eine Kommune entscheidet, bleibt das übergeordnete Flächensparziel gewahrt, weil nur eine bestimmte Menge an Zertifikaten zur Verfügung steht.

Ein Zertifikatemodell ersetzt nicht den qualitativen Bodenschutz – Instrumente des Natur- und Landschaftsschutzes bleiben bestehen – mit dem Zertifikatemodell wird alleine die Menge der in Anspruch genommenen Fläche gesteuert; entscheidend ist daher auch hier die Deckelung durch die Obergrenze.


5. Welche Folgen hat aus Sicht eines Bodennutzungsexperten der enorme Flächenverbrauch auf Natur und Umwelt - etwa wenn Flächen versiegelt werden?

Vogel: Böden übernehmen Funktionen innerhalb unseres sozio-ökologischen Erdsystems, die durch technische Maßnahmen nicht ohne weiteres kompensiert werden können. Sie bilden die Grundlage für Pflanzenwachstum, sie speichern und filtern Wasser, sie speichern Kohlenstoff und sie stellen den Reaktor dar, über den die meisten Stoffe in den globalen Stoffkreislauf zurückgeführt werden. Darüber hinaus sind Böden der Lebensraum der meisten Organismen auf unserer Erde, die eben diese Stoffkreisläufe bewerkstelligen. Aus der menschlichen Perspektive sind Böden damit entscheidend für die Ernährung, sauberes Trinkwasser, den Hochwasserschutz, die Regulierung des Klimas und die biologische Vielfalt.

Der Flächenverbrauch führt schlicht dazu, dass diese Funktionen kontinuierlich weniger erfüllt werden können. Kritisch dabei ist, dass diese Abnahme nicht graduell und linear mit dem Flächenverbrauch geschieht, sondern dass es, wie in vielen natürlichen Systemen, kritische Schwellen geben kann. Werden sie überschritten, kann das zu starken Veränderungen führen – etwa häufigeren Überschwemmungen oder Änderungen im lokalen (Stadt-)Klima. Letzteres ist tatsächlich nicht mein Forschungsgebiet, aber es ist offensichtlich und für jeden spürbar, dass sich Lufttemperatur und Luftfeuchte nachhaltig ändern, wenn intakte Böden und damit der unterirdische Wasserspeicher und die Pflanzendecke überbaut werden.


6. Wie wirkt sich Versiegelung auf den Grundwasserfluss und dessen Qualität aus? 

Vogel: Das Niederschlagswasser wird auf versiegelten Flächen typischerweise kanalisiert abgeleitet und kann damit nicht zur Grundwasserneubildung beitragen. Die Qualität des Grundwassers wird dadurch nicht unmittelbar beeinflusst, sie wird in erster Linie durch die Stoffeinträge in nichtversiegelte, hauptsächlich landwirtschaftlich genutzte Flächen bestimmt.


7. Man hat in Deutschland oftmals den Eindruck, dass der Wert intakter Böden überhaupt nicht erkannt wird? Gehen wir zu nachlässig mit der Ressource Boden um?

Vogel: Die verschiedenen Funktionen von Böden habe ich bereits in Ihrer Frage fünf skizziert. Der daraus resultierende Wert intakter Böden ist aus wissenschaftlicher Perspektive vollkommen unstrittig, ist aber bei weitem noch nicht in angemessener Weise im öffentlichen Bewusstsein angekommen. Im Vergleich zu Wasser und Klima ist die Sensibilität für Böden weit weniger ausgeprägt. Ein Grund dafür ist die vergleichsweise geringe Sichtbarkeit des Bodens sowohl im direkten als auch im übertragenen Sinne. Während es für Wasser und Klima bereits ökonomische Bewertungsansätze gibt, fehlen diese für Böden. Der Versuch, eine Bodenschutzrichtlinie auf europäischer Ebene zu etablieren, ist vor allem auch am Widerstand Deutschlands gescheitert und mittlerweile von der Agenda gestrichen.

Aber auch die Wissenschaft ist hier gefordert. Es fehlen gute wissenschaftlich fundierte Instrumente, um den Beitrag einzelner Böden in Bezug auf die verschiedenen Funktionen quantitativ beurteilen zu können. Das ist eine wesentliche Voraussetzung, um Böden in ökonomische Entscheidungsprozesse der Landnutzung angemessen einfließen zu lassen. Im Rahmen des BMBF-Förderprogramms BonaRes Boden als nachhaltige Ressource für die Bioökonomie – arbeiten wir derzeit daran, die nötigen wissenschaftlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen. Eine große Herausforderung ist dabei die große Vielfalt unserer Böden in Abhängigkeit von Alter der Landoberflächen, Geologie, Landnutzung und Klima – eine Schwierigkeit, die bei Wasser und Klima aufgrund der guten Durchmischung dieser Systeme deutlich weniger ausgeprägt ist. 


8. Woran merkt man eigentlich, ob ein Boden intakt ist oder nicht? Was ist für Sie persönlich der wichtigste Aspekt, wenn es um den Erhalt intakter Böden geht?

Vogel: Ein einfacher und aussagekräftiger Indikator für die Qualität eines Bodens, der auch von außen bzw. von oben beurteilt werden kann, ist aus meiner Sicht der Bewuchs. Ein Boden, der in der Lage ist, aus eigener Kraft – also ohne künstliche Düngung – viel Biomasse zu produzieren, hat mit großer Wahrscheinlichkeit einen intakten Wasser- und Nährstoffhaushalt. Andererseits müssen aber auch hier die Standortbedingungen berücksichtigt werden, denn es gibt durchaus intakte Böden auf ärmeren Substraten, die weniger Biomasse produzieren, obwohl sie intakt sind und andere Bodenfunktionen erfüllen (siehe Schwierigkeit bei Frage 7). Das ist jetzt aber ein ganz einfaches Beispiel, das für unsere landwirtschaftlich genutzten Böden nur sehr eingeschränkt anwendbar ist, da die Menge der Biomasse hier natürlich durch Düngung und teilweise auch Bewässerung in Richtung hoher Erträge optimiert wird.

Für mich ist der wichtigste Aspekt, ob sich ein Boden unter den gegebenen Standortbedingungen – Geologie, Klima, Landnutzung – in einem stabilen Zustand befindet. Der „stabile Zustand“ ergibt  sich aus den natürlichen Wechselwirkungen von physikalischen, chemischen und biologischen Prozessen. Damit sind Böden äußerst widerstandsfähig gegenüber natürlichen, aber auch anthropogenen Störungen, etwa durch landwirtschaftliche Nutzung, auf die wir nicht verzichten können.


9. Eine jahrzehntelang versiegelte, wenig schadstoffbelastete Fläche soll wieder in den natürlichen Zustand versetzt werden. Ist es mit der Entfernung des Asphalts getan? Oder gibt es andere Möglichkeiten, den Renaturierungsprozess zu beschleunigen?

Vogel: Ja, wenn man viel Zeit hat, wäre es damit getan. Die Neubildungsrate von Böden liegt in der Größenordnung von einem Millimeter pro Jahr. Von daher ist es immer besser, wenn der Boden gar nicht erst versiegelt wird. Der Prozess lässt sich aber deutlich beschleunigen, indem man dem Boden aktiv organische Substanz zuführt und solche Pflanzen fördert, die in der Lage sind, den Boden bis in größere Tiefen zu erschließen. Das fördert das Bodenleben, verbessert die poröse Bodenstruktur und bringt weiteren Kohlenstoff und Nährstoffe ein. Alles zusammen fördert synergistisch die Bodenbildung. Bei der Renaturierung von Tagebauflächen wird dies schon im großen Stil praktiziert. Hier werden anfangs tiefwurzelnde Leguminosen eingesetzt. Trotzdem ist das ein großer und teurer Aufwand und es ist fraglich, ob die ursprüngliche Bodenqualität durch solche Maßnahmen wieder erreicht werden kann.

Bovet: In einem Zertifikatemodell (s. oben Frage 3 und 4) können die „Weißen Zertifikate“ zur Renaturierung beitragen. Weiße Zertifikate entstehen, wenn Kommunen bereits ausgewiesene, aber ungenutzte Bebauungspläne wieder zurücknehmen und ein Rückbau erfolgt. Dann – so die Idee – wird dies als Zertifikat „gutgeschrieben“ und die Gemeinde kann das so entstandene Zertifikat selber nutzen oder verkaufen. Da eine Rücknahme von Bebauungsplänen zu einer Entschädigungspflicht nach §§ 39ff. BauGB führt und mit Prestigeverlusten für die Gemeinde verbunden ist, findet sie aktuell in der Praxis kaum statt; zumal man nur dann auf eine Pflicht zur Aufhebung gem. § 1 Abs. 3 i.V.m. Abs. 8 BauGB erkennen kann, wenn sich die Aufhebung als zwingende Konsequenz der eigenen städtebaulichen Konzeption erweist.

Weiße Zertifikate sollen daher dazu beitragen, dass eine Strategie der Innenentwicklung planerisch abgesichert oder eine Anpassung an geänderte Kapazitäten – insbesondere an Infrastrukturen und Gewerbeflächen im Außenbereich – vorgenommen werden kann. So erhalten schrumpfende Regionen außerdem eine Chance, durch Flächenrecycling zumindest einen finanziellen Gewinn aus ihrer Situation zu ziehen und an der Prosperität wachsender Städte teilzuhaben. Den weißen Zertifikaten wird auch eine wichtige Bedeutung zugesprochen, wenn man das 30-Hektar-Ziel als ein Etappenziel auf dem Weg zu einem Null-Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsflächen versteht.

Hier geht es zu Teil 2 des Interviews.

Fußnoten

1 Krautzberger 2016
2 BMVI 2015
3 Köck et al. 2007
4 Bovet 2009

Quellen


  Bovet, Jana (2017): Instrumente zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme im Bayerischen Landesrecht. Gutachten im Auftrag von Bündnis 90 / Die Grünen im Bayerischen Landtag.
  Bovet, J., Bizer, K., Henger, R., Ostertag, K., Siedentop, S. (2013): Handelbare Flächenzertifikate – vom akademischen Diskurs über einen Modellversuch in die Planungspraxis?, in: Raumforschung und Raumordnung, S. 497-507.
  Möckel, S. (2016a): Schutz von Dauergrünland vor Umwandlung, Umbruch oder Intensivierung – Teil 1: Förderrecht, in: Natur und Recht, S. 741 - 748.
  Möckel, S. (2016b): Schutz von Dauergrünland vor Umwandlung, Umbruch oder Intensivierung – Teil 2: Ordnungsrecht, in: Natur und Recht, S. 814 - 823.
  Köhne, J.M., Schlüter, S., Vogel, H.-J. (2011): Predicting solute transport in structured soil using pore network models. Vadose Zone J. 10 (3), 1082 - 1096
  Vogel, H.-J. and Roth, K. (2003): Moving through scales of flow and transport in soil. J. Hyd., 272, 95-105

Alle weiteren Referenzen zu diesem Interview.

Weiterführende Informationen

 BonaRes: Ziel von BonaRes ist es, das wissenschaftliche Verständnis von Bodenökosystemen zu erweitern und die Produktivität der Böden und ihre anderen Funktionen zu verbessern sowie neue Strategien für eine nachhaltige Nutzung und Bewirtschaftung von Böden zu entwickeln.

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