Wird die Energiewende ungerecht organisiert?

Viele Verteilungswirkungen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes sind weniger problematisch als in der öffentlichen Debatte dargestellt.

Viel ist in den vergangenen Monaten und Jahren diskutiert worden über mögliche soziale Ungerechtigkeiten, die im Zuge der Energiewende durch die Förderung erneuerbarer Energien vermittels des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) in Deutschland geschaffen bzw. verstärkt worden seien. Von einem Umverteilungsvolumen von über 100 Milliarden Euro und der „größten sozialen Umverteilung von unten nach oben, die je von einer sozialdemokratischen Regierung mit ausgelöst wurde“ (Welt vom 26.06.2011) war gar die Rede. Selbst der Wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium, der sich üblicherweise gegenüber sozialpolitischen Anliegen kritisch äußert, zeigte sich besorgt ob des „gewaltigen Umverteilungsprogramms“, welches das EEG mit sich bringe. Im Fokus der Kritik steht besonders die Solarenergie: Sie sorge dafür, dass jedes Jahr Milliarden Euro vom Stromkunden etwa in einer Mietwohnung in die Taschen der Hausbesitzer mit Solardach wanderten – überspitzt formuliert: vom Sozialhilfeempfänger in Berlin zum Zahnarzt am Starnberger See. Ist das EEG also eine riesige, politisch gewollte Umverteilungsmaschinerie von den Armen zu den Reichen? In mehreren Studien stellten Ökonomen des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung – UFZ dies in Frage (Gawel et al. 2015, 2016).

Zahlungsströme zur Förderung erneuerbarer Energien sind nicht per se unsozial

Zweifellos richtig ist, dass die Förderung durch das EEG große Zahlungsströme nach sich zieht. Dabei werden jedoch „Abgeltung beim Güterkauf“ und „Umverteilung“ leichtfertig miteinander vermischt. Denn der Geldfluss vom Konsumenten eines Guts hin zu dessen Produzenten ist grundsätzlich weder eine Besonderheit der erneuerbaren Energien noch per se unsozial. Anders als vielfach suggeriert wird, handelt es sich dabei allenfalls indirekt um Umverteilung, in erster Linie aber um eine gewöhnliche Handelsbeziehung: Für den Zahlungsstrom erfolgt schließlich auch eine Gegenleistung, nämlich die Lieferung elektrischen Stroms. Und dessen Erzeugung ist, gleich ob erneuerbar oder konventionell, mit Kosten verbunden, die durch den Verkauf gedeckt werden müssen. Dass der Staat diesen Kaufpreis zur Förderung Erneuerbarer korrigiert, liegt daran, dass der Markt die Umwelt- und Klimafolgen von Energieerzeugung und –verbrauch nicht von selbst berücksichtigen kann. Über das rechte Ausmaß dieses Eingriffs mag gestritten werden, dass jedoch eine Korrektur nach oben im Interesse des Klimaschutzes erforderlich ist, dürfte unstrittig sein.

Dass die zum Ausbau der Erneuerbaren notwendigen (privaten) Investitionen nur von Kapitalbesitzern getätigt werden können und diesen daher auch die Erlöse des Stromverkaufs aus ihren Anlagen zufließen, kann kaum verblüffen. Gleichwohl decken die Vergütungssätze des EEG nicht nur die Kosten der Kapitalinvestition, sondern erlauben den Anlagenbetreibern auch die Erzielung einer Rendite, um sie zur Investition anzuregen. Der Solarboom der letzten Jahre hatte freilich gezeigt, dass hier deutlich höhere Renditen als bei vergleichbar riskanten Investitionsmöglichkeiten realisiert werden konnten. Es ist dieser Renditeunterschied und nur dieser, durch den das EEG den Besitzern von Photovoltaikanlagen einen tatsächlichen finanziellen Vorteil verschafft – und den man mithin als Umverteilung bezeichnen könnte. Dabei handelt es sich aber keinesfalls um die komplette EEG-Umlage, wie bisweilen unterstellt wird, und somit auch nur um einen Bruchteil der genannten Beträge. Diesen Aufschlag richtig zu justieren, ist ein Problem, und dies wurde in der Vergangenheit nicht immer gut gelöst. Dass man aber privaten Investoren, von denen man einen (freiwilligen) Beitrag zur insgesamt für gesellschaftlich sinnvoll erachteten Energiewende erwartet, auch eine gewisse Rendite ermöglicht, ist wiederum eine Selbstverständlichkeit.

Bei der Debatte um eine Umverteilung von den Stromverbrauchern zu den Solaranlagenbetreibern darf zudem nicht vergessen werden, dass die Erzeugung erneuerbarer Energien mit einer Reihe positiver Effekte wie der Vermeidung von Treibhausgasemissionen oder der verminderten Importabhängigkeit verbunden ist. Genau deshalb werden Erneuerbaren-Anlagen oberhalb der aktuellen Marktkonditionen gefördert, die dies nicht vollständig widerspiegeln. Diese klimapolitischen Mehrwerte sind auch gerade nicht auf die Anlagenbetreiber begrenzt, sondern stiften einen Nutzen für alle. Der „Solar-Zahnarzt“ leistet, so betrachtet, mit seinem Investment auch einen erwünschten Dienst an der Gemeinschaft, der durch ein staatlich korrigiertes Markthonorar zum Ausdruck zu bringen ist.

EEG-Umlage beeinträchtigt Erschwinglichkeit von Strom nur geringfügig

Ein anderer Aspekt der Umverteilungsdebatte ist die unterschiedliche relative Belastung von Haushalten mit differierendem Einkommen. Wie eine Studie des IW Köln im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft gezeigt hat, müssen ärmere Haushalte einen größeren Anteil ihres verfügbaren Einkommens für die Zahlung der in ihrer Stromrechnung enthaltenen EEG-Umlage aufwenden als wohlhabendere. Aus dieser sogenannten regressiven Wirkung der EEG-Umlage ziehen die Auftraggeber der Studie den Schluss, die Finanzierung der Energiewende sei unsozial. Demnach wären Strompreise allerdings generell unsozial, denn die regressive Wirkung bleibt bestehen, ob mit EEG-Umlage oder ohne. Regressiv wirken nämlich alle Ausgaben für Güter des Grundbedarfs – ob Brot, TV-Geräte, Wasser oder Strom. Daher belastet auch der Verbrauch anderer Güter, die unabhängig vom Einkommen in ähnlichem Umfang konsumiert werden, arme Haushalte finanziell stärker als reiche. Dennoch käme wohl niemand auf die Idee, die Ungerechtigkeit der Preise von Brot oder Fernsehgeräten anzuprangern. In einer demnächst erscheinenden empirischen Untersuchung kommen die UFZ-Ökonomen im Übrigen auch rechnerisch zu dem Ergebnis, dass die EEG-Umlage selbst die Erschwinglichkeit der Stromversorgung insgesamt für private Haushalte in nur geringem Umfang verschlechtert und keinesfalls die Reichweite allgemeiner Armutsgefährdung in der Bevölkerung überschreitet, die deutlich darüber liegt (Gawel et al. 2017) (siehe Tabelle 1).

Von Unerschwinglichkeit des Stromverbrauchs betroffene Haushalte

 

Anteil der von Unerschwinglichkeit betroffenen Haushalte

Strompreis mit EEG-Umlage

6,13 - 8,13 %

Strompreis ohne EEG-Umlage

5,89 - 7,58 %

Tabelle 1: Von Unerschwinglichkeit des Stromverbrauchs betroffene Haushalte mit und ohne EEG-Umlage als Strompreisbestandteil. Die Spannbreite des Anteils erklärt sich durch die Verwendung mehrerer, alternativer Messverfahren mit unterschiedlichen Ergebnissen. Quelle: Gawel et al. 2017.

Vor diesem Hintergrund sind auch Forderungen nach Sozialtarifen für den Strombezug zu betrachten: Von praktischen Problemen privater Versorger einmal abgesehen, die soziale Lage ihrer Kunden zutreffend einzuschätzen, kann es aus ökonomischer Sicht ganz generell nicht Zweck von Güterpreisen sein, Unterschiede in den finanziellen Verhältnissen der Bevölkerung auszugleichen. Vielmehr sollten sie die wahren Kosten der Güter-Bereitstellung widerspiegeln – einschließlich der Umwelteffekte. Genau das würde aber ein einkommensorientierter Eingriff in die Strom-Preise verhindern. Hier ist vielmehr die Sozialpolitik gefordert, sicherzustellen, dass sich auch weiterhin jeder Strom in angemessenem Umfang leisten kann. Aus der Ressourcenverantwortung gänzlich entlassen sollte man auch ärmere Haushalte nicht, die – etwa über Hilfestellungen beim Gerätepark oder Energieberatung – wichtige Beiträge zur Energiewende leisten können. Verteilungspolitisch motivierte Eingriffe würden hingegen nicht nur die Preise verzerren, sondern auch zur Folge haben, dass unzureichende Einsparanreize gesetzt werden. Dabei gehört zu den Zielen des Energieprogramms der Bundesregierung auch ausdrücklich, 25 % Strom einzusparen bis 2050. Dies gelingt auf kosteneffiziente Weise nur, wenn über Preise Spar- und Effizienzanreize gesetzt werden.

Dass nach der oben zitierten Kritik „Reich“ von „Arm“ profitiere, ließe sich übrigens nach derselben Betrachtungslogik vielerorts beklagen: Busfahrer und Verkäuferinnen tragen bekanntlich auch die Steuervergünstigungen für Dienstwagenfahrer mit. Und die Krankenschwester finanziert mit ihren Steuerzahlungen angehenden Rechtsanwälten das Studium. Diese Vergleiche entstehen durch verzerrende Ausschnitte aus der finanzpolitischen Realität und taugen nicht als Handlungsgrundlage. Diese Beispiele machen überdies klar, dass das EEG mitnichten ein sozialpolitischer Irrläufer ist, der gleichsam als einsame Ausnahmeerscheinung in widersinniger Weise gegen die Grundlagen unseres Gemeinwesens verstieße, sondern schlicht allgemein geteilte Ressourcenschutz-Ziele verfolgt, deren Verteilungskonsequenzen, so sie ein bestimmtes Maß überschreiten, sozialpolitisch aufgefangen werden sollten.

Regionale Ungleichgewichte beim Erneuerbaren-Ausbau sind gesamtwirtschaftlich sinnvoll

Neben dem zuvor beschriebenen personellen Verteilungsaspekt wird aber auch noch eine regionale Verteilungswirkung des EEG kritisch beäugt: Bedingt durch die unterschiedliche regionale Verteilung von Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energien einerseits und Stromverbrauchern andererseits kommt es mit Blick auf die EEG-Umlage auch zu entsprechenden Zahlungsströmen zwischen den Bundesländern. Zahlen des Bundesverbandes der Energie- und Wasserwirtschaft zeigen, dass Bayern durch die Vielzahl an Photovoltaikanlagen einen besonders hohen Mittelzufluss erfährt, während NRW aufgrund seines hohen Stromverbrauchs, aber vergleichsweise geringer Erzeugung erneuerbarer Energien den mit Abstand höchsten Mittelabfluss verbucht. Vergleiche wie der von E.ON-Chef Teyssen, wonach der Fördermechanismus des EEG den Länderfinanzausgleich „über den Haufen“ werfe, sind in diesem Zusammenhang jedoch fehl am Platze. Denn während der Finanzausgleich einen gezielten Teilausgleich in der Finanzkraft der Länder bezweckt, handelt es sich bei den regionalen Verteilungseffekten des EEG um ebenso gewöhnliche wie unvermeidbare handelsinduzierte Geldflüsse zwischen privaten Wirtschaftsakteuren. Der Handel mit Autos etwa wird genauso regelmäßig zu „Umverteilungen“ von Mecklenburg-Vorpommern in die Automobilstandorte Baden-Württemberg, Bayern oder Niedersachsen führen – woran aber zu Recht bislang niemand Anstoß nimmt. Vielmehr sind diese Geldströme Ausdruck der unterschiedlichen Produktionsbedingungen in den Bundesländern und zeigen womöglich ganz nebenbei auch, dass – allen Bedenken zum Trotz – der EEG-Mechanismus bisher die Stromerzeugung insbesondere an den geeigneteren Wind- und Sonnenstandorten gefördert hat.

Befreiungen von der EEG-Umlage sind eigentliches Verteilungsproblem

Die Diskussion um eine vermeintlich problematische Umverteilung im Zuge der Energiewende zeigt hauptsächlich eines: Dass in der politischen Auseinandersetzung um das EEG, das interessenpolitisch viele Gegner hat, auch unzulässige Argumentationen verbreitet sind. Denn in dieser Debatte werden Güterpreise unreflektiert zu Subventionen umdeklariert und schlichte Handelsbeziehungen zu Finanzausgleichen. Die Frage der Verteilungsgerechtigkeit im Rahmen der Energiewende ist zweifellos von großer Wichtigkeit. Doch sollte man sich dabei nicht durch skandalisierte Selbstverständlichkeiten ablenken lassen. Tatsächlich findet Umverteilung statt, allerdings auf einer ganz anderen Ebene: Die sogenannte besondere Ausgleichsregelung (niedergelegt etwa in den §§ 63 ff. EEG 2014) befreit mit dem energieintensiv produzierenden Gewerbe ausgerechnet die größten Stromverbraucher auf Antrag fast vollständig von der EEG-Umlage – bezahlen müssen dies die privaten Haushalte und die kleineren und mittleren Betriebe. Soweit ersichtlich, hält sich das soziale Mitgefühl für diese industriepolitisch motivierte, gleichwohl jedoch einzig nennenswerte Umverteilung aber sehr in Grenzen. Hier stehen Argumente der Wettbewerbsfähigkeit durchaus in Konflikt mit Verteilungsgerechtigkeit – soweit nicht sogar Übermaß-Begünstigungen zu besorgen sind, die auch im Interesse einer gerechten Lastverteilung der Energiewende abzubauen wären.

Literaturhinweise

Gawel E, Geißler H, Lehmann P (2017): Beeinträchtigt die Förderung erneuerbarer Energien die Erschwinglichkeit der Stromversorgung? Eine empirische Untersuchung für Deutschland, in: Großmann, K., Schaffrin, A., Smigiel, Christian (Hrsg.): Energie und soziale Ungleichheit: Zur gesellschaftlichen Dimension der Energiewende in Deutschland und Europa, Berlin u. a. O.: Springer 2016, S. 319-346.
Gawel E, Korte K, Tews K (2016): Thesen zur Sozialverträglichkeit der Förderung erneuerbarer Energien durch das EEG - Eine kritische Analyse, Sozialer Fortschritt 64 (3), 51-60.
Gawel E, Korte K, Tews K (2015): Distributional Challenges of Sustainability Policies - The Case of the German Energy Transition, Sustainability 7, 16599–16615.

Linktipp:
Interview mit Prof. Erik Gawel zu Risiken und Chancen der EEG-Novelle (Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung UFZ)

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